DoSTOR存储分析 雪灾拷问政府应急管理“软实力”

春天的气息已经越来越浓烈，清新的空气、宜人的暖风、满眼的鲜绿不禁让人心旷神怡。然而，在沐浴"和煦春风"的同时，我们不应忘却今年初发生在湖南、安徽、贵州、湖北、江西等地区的暴雪灾害；不应忘却发生在广州火车站的种种骚乱；不应忘却发生在湖南、广西等地区的大面积断电、断水事件；更不应忘记在此次暴雪、冻雨事件中失去宝贵生命的人们。

如何让停电、停水、骚乱、踩踏、物价飞涨等事件不再重演，如何让更多无辜的人不再逝去？这是政府、企业以及普通百姓都必须直面的考验–它要求各级政府组织、管理机构要在灾害发生前，有必要的风险防范意识和应急策略和面向全民的演练、培训过程；在灾害发生时，有行之有效的应急手段、应急制度以及法治保障。

这并非"无从下手"的事，更非"天方夜谭"。实际上，很多国家和地区针对特定灾害都制定了相应的应急管理策略和手段，比如，美国前总统克林顿1994年上台时，就任命维特对联邦应急管理署在新技术应用，风险发生前的防范，并在联邦-州-地方的垂直领导体系，媒体协作，志愿者组织等方面进行了大刀阔斧的改革。在"9.11事件"后，美国应急管理的主线又被导入到应对恐怖袭击为核心的方向。

在我国，随着SARS、暴雨、暴雪、重大交通、安全生产事故等不同领域、不同规模灾害性事件的发生，政府机构对突发公共事件的应急管理重视程度也愈来愈强。如何防范和减轻灾害性事件影响，及时有效的救助受灾害影响的人员和组织，成为各级政府领导、专家、机构和公众都十分关注的话题，政府也为此开展了许多积极有效的工作。

其中，比较有代表性的事件是2006年1月，《国家突发公共事件总体应急预案》（以下简称总体预案）的正式实施。它标志着我国突发公共事件应急预案框架体系已初步形成。总体预案中指出，突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危害公共安全的紧急事件。总体预案横向上包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等四类；纵向上又可分为特别重大、重大、较大和一般四级。

从我国应急管理总体情况看，我国已基本形成了比较完备的法律保障体系，职能分工明确的指挥协调体系、有效的信息发布和收集技术平台、社会广泛参与的应急保障和执行体系。这些措施在防灾减灾、救援疏散、灾后重建等工作中发挥了重要的作用。比如，针对今年初发生在西北地区东部、华北南部、黄淮、江淮、青藏高原、西南地区东部、江南、华南等地强暴雪天气导致的公路、民航等交通运输大范围受阻，旅客大量滞留，农副产品供应紧张，部分地方电力中断，供水管道破裂，房屋损坏，农作物遭受冻害等问题，国务院应急管理办公室在"第一时间"就发布了紧急通知，要求各地要高度重视强降温降雪天气防范应对工作；努力维护交通运输安全畅通；确保城乡群众正常的生产生活秩序；妥善做好灾害救助和农牧业生产工作；进一步加强监测预警和信息发布；切实安排好值班工作。

国务院应急管理办公室特别强调：各地区、各有关部门要认真贯彻落实国务院领导同志的要求，站在实现科学发展、促进社会和谐的高度，克服麻痹思想和侥幸心理，以对人民群众高度负责的精神，层层落实防灾减灾抗灾救灾责任制，加大工作力度，密切配合，团结协作，采取有力措施，确保工作到位、人员到位、措施到位，切实维护人民群众生命财产安全和生产生活秩序，最大程度减少灾害造成的损失。

此外，温家宝总理还多次亲赴受灾严重地区，了解当地受灾情况，切实解决群众、企业遇到的困难和问题。

这些措施对各地区克服雪灾影响，恢复正常生产、经营、生活起到了非常重要的促进作用。但仅仅采取这些紧急措施还是不够的，事中应急处理以及事后补救并不能挽救那些逝去的人的生命，也不能减轻此次雪灾所造成的经济损失、社会影响。因此，在采取必要的应急措施之外，各级政府还应尽早建立、健全符合当地自然、社会环境特点的应急指挥体系、运行机制和应急平台。

对此，济南市市委副书记、市长张建国在2007年济南市遭遇特大暴雨袭击后曾表示：（济南市）要进一步健全应急管理组织体系，加强市级应急指挥平台建设，形成连接县(市)区和各专业应急机构、分工明确、密切衔接、相互补充的应急指挥体系。

北京市应急指挥中心副主任卞杰成此前在接受记者采访时也表示，这些突发事件为城市的应急管理能力提出了诸多挑战。城市应急指挥平台对政府处理突发公共事件、提升政府服务能力提供了重要保障，因此，在出台、完善相应应急预案，进行应急演练外，北京市正在逐步完善应急指挥系统平台。

目前，在应急管理方面，北京、广州、成都、上海、南宁等多个城市都已经初步建立起应急指挥系统以及新的应急指挥体系和运行机制。其中，南宁市是我国最早建立应急联动指挥系统的城市（2002年5月1日正式投入运行）。

在取得诸多成绩的同时，我们也应该看到不足，比如在此次暴雪事件中，如果广州火车站提早制定、启动针对大批乘客滞留的应急管理预案，并进行相应的应急演练，就有可能不会出现管理混乱不堪局面，更不会出现踩踏事件。再比如，2005年，湖南郴州就已发生过"冻雨"天气，并对当地企业生产、百姓生活造成一定影响，如果事后当地政府能针对"冻雨"问题采取相应补救措施，制定相应应急预案，今年也许就不会陷入连续10多天停水、停电，物价飞涨的"窘境"。

当然，不可能有那么多"如果"，灾难都已发生，"结局"也早已注定，我们已无法再改变"过去"。但是，我们还有"未来"，我们可以改变"未来"！我们必须时刻准备着，防患于未然，"居安思危，思而有备，有备无患"。

最后，笔者建议：今后各级政府在制定、完善应急管理策略时，应区分战时应急体制和非战时应急体制；实现全风险、全过程、全参与管理；加强立法和组织建设；加强预案的制定和管理工作；建立起应急管理的基础设施和平台。

插文：有效应对突发公共事件，是检验我国政府执政能力的试金石，也是建设社会主义和谐社会的重要保障。

背景资料：

《国家突发公共事件总体应急预案》

《国家突发公共事件总体应急预案》总体预案共6章，分别为总则、组织体系、运行机制、应急保障、监督管理和附则，是全国应急预案体系的总纲，明确了各类突发公共事件分级分类和预案框架体系，规定了国务院应对特别重大突发公共事件的组织体系、工作机制等内容，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。

编制总体预案的目的是为了提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力，最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展。在总体预案中，明确提出了应对各类突发公共事件的六条工作原则：以人为本，减少危害；居安思危，预防为主；统一领导，分级负责；依法规范，加强管理；快速反应，协同应对；依靠科技，提高素质。

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