美国首任CTO眼中的美国式创新

对于那些对政府不再抱任何希望的人来说，“下一种模式”这样的说法似乎并没有让他们感觉更乐观。他们已经把政府机制看成一个永远无解的问题，总是令人绝望地失调、失控而且无效。

在美国历史的任何时期，政府都遇到过这样的情况。

历史上，政府曾经有过繁盛的时代。那时，政府激发了创新，指导着私营部门的行动，促进了私营部门的增长。曾经有过很多这样的故事：美国的某个公共部门，基于其高瞻远瞩的领导力，成功地应用新技术以及新的组织方式来完成其核心的公共使命，诸如建设并维护国家基础设施、建设国防以及给退伍军人与穷人提供急需的服务和福利。

这些公共使命中甚至包括寄送邮件。当你排在长长的队伍里，等着邮寄袜子到萨吉诺的时候，可能会对这个说法感到惊讶。但是，美国邮政在某些时候也会表现出令人瞩目的创新能力和创造力，一次次地更新邮件的传递方式，从蒸汽船到内燃机车再到飞机，以便让日常的普通邮政服务能够维持下去。在19 世纪中叶，美国甚至利用其购买力，对马匹这种运输工具进行了重新定义，即将业务分包给驿马快信（Pony Express），使邮件通过陆路传送到西部各州的耗时缩短了一半。这种方式辉煌了18 个月，或者说一直辉煌到人们偏爱的另外一种交流方式—电报——的出现为止。

电报本身也是政府领导力的一种副产品。联邦政府、州政府以及地方政府对运河、公路和飞机跑道的支持，对于新的交通技术的出现一直都起着至关重要的作用，并最终用新出现的运输工具充分利用新的交通运输网。但是，基础设施投资不只是修条路或者挖条运河，政府在研发领域一直都积极主动地发挥作用，促成或者设计出新的基础设施，其中最著名的还属那些与通信相关的案例。1843 年，国会给萨缪尔•芬利•布里斯•摩尔斯（Samuel Finley Breese Morse）3 万美元作为种子资金，让他在巴尔的摩与华盛顿之间建一条38 英里a长的实验性质的电报传送线。这项实验在1844 年5 月1 日获得成功，当时，用摩尔斯电码发出了首份报文，即一份在巴尔的摩召开的保守党大会提名亨利•克莱（Henry Clay）作为总统候选人的新闻稿。

在整个19 世纪，美国军方一直在制造业的两个领域处于领先地位，即通用部件和机械化，因为他们需要在自己的工厂里制造武器，同时也要从其他合同工厂里采购。这些创新性的技术被称为“军工体系”，并从兵器制造厂流传开来，给诸如缝纫这样的古老产业带来了革命性变革，同时也催生了新的产业，比如自行车和汽车制造。在其他领域，军工也走在了私营部门的前面。试想一下南北战争中的联邦退伍军人津贴计划，这个计划一直被看成是全美首个国家级福利计划。早期的一个“信息超负荷”案促成联邦政府于1882~1887年在华盛顿建造了一座养老年金大厦，里面住进了处理津贴申请的工作人员。这座大厦的建筑师蒙哥马利•C•梅格思还发明了一种绝顶聪明的节省劳动力的装置：在每层楼装一条金属轨道，工作人员用杆子推动悬空的文件篮，每天以这种方式运送的文件超过一吨。

如果你还在邮局前排长队焦急等待，或者在机场安检口、车管局，或者更糟糕一点，像之前提到的，还在等着有关退伍军人福利的回复的话，那么你对于上文提到的事情不以为然就是可以理解的。毋庸讳言，美国政府做了很多大家没有注意到的事情，也招致了很多讥讽和批评。

美国政府的失误和瑕疵使一批坚定的反对者涌现，他们大声疾呼：小政府、少插手绝对是最理想的状况。反对者引用宪法起草者们的说法来支持自己观点的时候，句句掷地有声。事实上，建国者确实高度关注限制联邦政府干预人民生活权利的问题，而且没有任何人会对此持有异议。在美国建国后首个世纪的大部分时间里，政府在人们的日常生活中所起的作用微乎其微。在一个广袤的国度里，大部分美国人生活在相互隔离的农场里，主动、庞大的联邦政府对于他们来说几乎毫无意义，他们自然也没有这种需求。在你的马能够带你走到的距离就是你生活的半径时，州政府和华盛顿的决策对寻常百姓的影响甚微。在南北战争前后，尤其是战后的那些日子里，这种情况才开始改变。

首先，美国人正式开始西进，美国成了一个大陆国家，关切的利益更多了。新的土地需要管理，拥有伟大抱负的国家需要进行基础设施建设，而这项工作只有政府才能够组织，比如横跨大陆的铁路以及上面提到的电报。其次，这个国家正在进入一个快速发展的工业化时期，数百万美国人从农村流向城市，从农田走进工厂，从家庭农场和作坊进入大企业，这就跟中国今天正在经历的情况一样。19 世纪的最后30 年里，像美国标准石油这样的大公司， 以及在20 世纪初出现的美国钢铁公司等其他一大批大企业崛起。美国人目睹了这些公司表现出来的令人难以想象的经济实力，也看到了一个快速变化中的社会—它并不总是向好的方向转变。那些想象中或者是浪漫化的辛勤耕耘的农场主们的独立性，让位给了数百万为公司工作的美国人—这些公司都是按照等级森严、自上而下和规范化经营等当时流行的管理原则建立起来的——或者是在市场中败给了那些大企业。拥挤的贫民窟、压抑的血汗工厂、险象丛生的车间矿山、被压迫的童工、拥有垄断权力的公司以及从这些工厂源源不断流出的有害产品，这些现象遭到了当时义愤填膺的记者们的纷纷曝光。

对大企业和银行新贵们难以估量的经济能力需要进行更多的限制。然而，在当时的情形下，无论哪个层面的政府都没有为这项工作做好准备。在地方政府层面，城镇的老板主导着快速扩张中的城市的政治生活，他们基本上只关心如何分享那些被滥用的权力，对于居民的需求视而不见，这一点几乎与不关心工人状况的企业一模一样。在联邦政府层面，情况也没有好多少。19 世纪70 年代初，联邦政府只雇用了51 020 人，其中36 696 人是邮政工作人员，而且这也是一个以有限的政府工作岗位回报政治盟友和政客的腐败系统。联邦政府在尖端技术上也没有优势，尤其是与私营部门比较的时候。以打字机为例。1887年，《笔耕者艺术杂志》（Penman’s Art Journal）上发表的一篇通讯稿中提到，在私营企业，打字机在不到5年的时间内就得到了推广，“在几乎所有很规范的企业里，”该设备已经从新奇玩意儿变成了基本的配置。与此形成鲜明对照的是，联邦政府根本就没有使用这个能够极大提高效率的工具。

填平技术鸿沟或许需要一定的时间，但在管理前沿要想有所作为，就要让政府在限制无法无天的经济巨头方面扮演更具建设性的角色。随之而来的是1881年的惊天大事件—查尔斯•吉托刺杀詹姆斯•加菲尔德总统。查尔斯•吉托曾是总统的政治支持者，因为自己的大使提名被否而恼怒刺杀总统。这次事件让激进的改革者们联合起来，他们准备为建立一个有序而官僚化的政府而战，因为当时的官员们是被政治孤立的。随着这次新的“文职”落实到位，政府变得更加专业，而且做好了行动准备。

1887年，美国州际商务委员会建立，这是联邦政府监管全美经济的首个重要尝试。这份由格罗弗•克利夫兰总统签署的委员会成立法案，源自当时广为流传的认识，即认为铁路企业在制定运费标准方面滥用权力，西部的农场主们对此更是坚信不疑。铁路企业必须设定“合理的”费率，而且为了尽量防范腐败，对任何人、公司、地区、城市或者运输方式，都不给予优惠。3年之后，本杰明•哈里森入主白宫，联邦政府采取了另一个重大的监管行动，即通过了《谢尔曼反托拉斯法》，从而终结了寡头垄断。

这些是逐渐明朗的革新运动中最先取得的成就。“革新”这个说法，并不是今天的华盛顿政府所指的“革新”，它其实是“自由”的委婉说法，也是很多民主党人政治理念的一种表述。19 世纪末和20 世纪初的革新运动并不是政党之争，它在两个政党中都很盛行，西奥多•罗斯福这样的共和党人以及伍德罗•威尔逊这样的民主党人，都是走到哪里讲到哪里。而且，不论在小城镇还是大城市，这个运动都不乏追随者。它以与时俱进的政府愿景， 把其追随者团结在一起：一个大型的等级森严的官僚机构管理大型的等级森严的企业。革新的动力为20 世纪成为官僚世纪提供了舞台，包括私营企业和公共行业。

但是，再一次，所有这一切并没有马上出现。尽管20 世纪的前几十年里诞生了一批新联邦机构（比如美国劳工部和联邦贸易委员会），甚至也出现了保护劳工、规范市场中食品和药品的质量、监管银行的重要法律条文等，但是政府正是利用了大萧条造成的重创，才建起了我们今天看到的那些联邦政府大楼。

面对着每4 名美国人中至少有一人失业的社会现实，富兰克林•罗斯福说：“大家都有的常识就是找一种方法试一下—如果失败了，坦率承认， 然后换另外的方法再试，但是最重要的是，要尝试着做点什么。”他和新政执行者们尝试了很多做法，有些是有效的，有些未起任何作用。然而，他们确实改变了美国人对于政府角色的看法，这一点是毋庸置疑的。新政的实施使得美国经济实体中由政府管控部分的百分比翻了一番，同时，新设立了很多令人眼花缭乱的政府机构：美国证券交易委员会（SEC）、美国联邦通讯委员会（FCC）、全国劳工关系和民航委员会（CAB）、国家劳工关系委员会（NLRB）、美国全国步枪协会（NRA）、公共事业振兴署（WPA）以及商品信贷公司（CCC）。后来的第二次世界大战加速了政府规模和管理边界的扩张，因为全美都因战争而被动员起来了。政府支出从1940年的90亿美元飙升至1944年的980亿美元，也正是在1944年这一年，美国人在诺曼底登陆。一些食品及其他基本商品，比如汽油、金属和橡胶的配给形成了制度。由于没有全国性的产业，政府通过一系列的机构指导经济，比如战时生产委员会、美国战时物资优先分配局，以及执行新的商品价格控制的物价管理局等，这些机构都在实际的经济活动中起到了积极的作用。经济一好转，直接控制经济的大部分措施就被废止；留下的是一个庞大的国防产业（就是艾森豪威尔总统后来所称的“军工综合体”），其中包括新机构和项目，以及承担这些工作的庞大体系。

尽管战后的那几年里，两大党派在很多问题上针锋相对，但是对于政府扮演的角色，他们在大部分时候都能达成基本共识：应该通过规范的体制向人们提供经济保障，因为无论这个体制曾经犯过什么错误，但在对待群众的问题上它还是公平、公正的。正如当今的行政学者戴维•奥斯本（David Osborne）和特德•盖布勒（Ted Gaebler）所说的：“（政府）在工业化时代给人们提供了他们所需的也是所盼的那些基本的、不打折扣的、一劳永逸的服务：道路、公路、下水道和学校。”与私营企业的情况类似，这些大机构必须收集整理数以百万计的档案材料，而当时还没有可以处理这些数据的电脑和手机。其带来的主要结果就是出现了一个“办事员政府”，一个由数万人组成的机构。很多时候，与那些繁文缛节打交道会让人抓狂，但在节奏不是那么快的年代，大的没有人情味的等级森严的机构，大家已司空见惯：如果你得耐心地等着银行每星期三开门的那3个小时才能去存钱，那么，在申请护照和结婚证时也这样就没什么可大惊小怪的了。随着经济繁荣和税收源源不断地流入，这个体系运行得非常顺畅。从退伍军人法案到州际公路系统， 再到联邦住房贷款以及航天工程，政府在战后做了大量工作，为打造美国的黄金时代奠定了基础。

不过，好景不长。由于美国在20 世纪60 年代和70 年代遭遇了更大的动荡，民众对政府的信任度出现直线下滑。历史学家就下滑的根本原因争论了很长时间，尽管他们一致认为这是一个转折性事件频发、民众信心动摇的时代：从争取种族平等到刺杀肯尼迪兄弟及小马丁•路德•金，再到越南战争和水门事件等不一而足。在孩子被卷入冲突中而且无法预见结果的情况下，他们的父母当然有理由怀疑政府。但是，那些只是把孩子送进学校，期盼子女有个美好未来的父母同样也对政府丧失了信心。人们越来越相信这种说法，在教育和就业领域，政府无法再交出令人满意的答卷了。正如美国国家优质教育委员会在1983 年那份影响深远的名为“岌岌可危的国家”的报告中所说的，美国学术能力评估测试（SAT）成绩在1963~1980 年呈现稳步下降的情况，17 岁的青少年中有13%的人属于功能性文盲a，在某些少数族裔社区，这个比例高达40% ；与1975 年相比，1980 年大专院校中数学需要补考的学生人数飙升至72%。

一些具备良好职业技能的大学毕业生也发现，要想找到一份薪酬不错的工作并不容易。那些推动东北和中西部战后繁荣的工厂、铸造厂和生产车间开始追求更廉价的劳动力和更好的环境，以便能保持其在全球的竞争力—它们一撤走，工作机会也就转移到其他地方了。工资普涨的局面在持续25年后，于20世纪70年代走到了尽头，取而代之的是，甚至在女人也走出家门加入劳动大军的行列后，家庭收入也止步不前。石油危机和通货膨胀重挫经济，记者曝光了人们呼吸的空气、饮用的水甚至孩子玩具的诸多问题。在随后的几年里，城市问题层出不穷，从纽瓦克到克利夫兰、巴尔的摩再到底特律，暴力犯罪率在20世纪60年代翻了一番，而社会福利开支在70年代上涨了43%。

所以，随着20世纪60年代的猫步和披头士慢慢转变为70年代的喇叭裤和《周末夜狂热》这样的节目，一些东西也变了，比如美国人对政府的看法，因为很多公民开始把其规模（扩张）和效率（收缩）看作一种负相关。这种增长大多与民生问题有关，比如社会保障、医疗保健、医疗救助这些广受欢迎的项目。根据美国国会研究所的数据，这类法定支出在1962年占联邦总支出的比例不足30%，到1980年则暴涨至45%。

无须多说，美国人吃够了税赋增加、收入下降的苦头，开始变得与政府离心离德。1964年，大约76%的选民声称相信联邦政府总是（或者说大部分时候）在做正确的事；到1972年，这一比例下降到53%；到1980年，只有25%的人仍如此认为。20世纪60年代中期，认为政府人员浪费纳税人很多钱的人还不到50%；到1978年，这个数字变成超过投票人数的3/4。

大约在那个时候，有些人开始反击。1978年6月，加利福尼亚州的选民通过了“第13号提案”，限制提高财产税。而这个州在之前的几十年里曾经投资数百万美元打造世界级的公立大学，修建新的高速公路和道路，以及一个大型的水利系统。这次行动标志着纳税人开始了抗议运动，随后这个运动向整个国家蔓延，有13 个州限税节支的努力获得成功，23 个州议会呼吁修宪，考虑提出《美利坚合众国宪法》的平衡预算修正案。在该年的选举日，持强烈减税、小政府主张的共和党获得了3 个参议员席位、12 个众议员席位以及6 个州长席位。1980 年，一位名叫罗纳德•里根的前演员披荆斩棘，一路杀进白宫。要是在此10 年前，这场胜利是绝对无法想象的。

1981 年1 月的某一天，在就职典礼结束后对全美人民发表的讲话中， 里根指出：“面对当前的危机，政府不是解决问题的办法；政府就是问题本身。”

里根的当选是那些挑战正统的“新政”理念的右翼人士的胜利。这些坚定支持自由市场和反政府的保守派人士相信，削减政府规模和限制政府权力—从税收到法规，将释放出市场的破坏性创造力。除了减税和废止法规，里根政府还努力精简华盛顿的机构。1982 年，里根总统任命商人彼得•格雷斯领导一个委员会，让他们“像不知疲倦的猎犬一样，彻底根除政府的低效率和浪费税款的现象”。161 位企业高管和社区领袖带领2 000 名志愿者，用两年的时间梳理联邦官僚机构的名录簿，翻遍各种密室，把各种浪费和管理不善的情况查了个底朝天。由格雷斯委员会发布的《总统关于私营部门对成本控制情况的调查》提出了2 478 项建议，预计在今后3 年内可以节省4 244 亿美元。这份报告发布了47 卷，总计21 000 页，最后几乎全部被束之高阁，积满了灰尘。

出现这种情况的部分原因在于民主党议会对与里根总统合作削减政府规模的计划不感兴趣，另外一个原因则是格雷斯委员会没有能够解决真正存在的问题。

当你听到“革命”一词时，通常可能会想到头戴贝雷帽的美国南方游击队，或者18世纪占领大街、蜂拥冲向街垒的法国人。但是，在20世纪末的华盛顿，“革命”更可能以吉姆•平克顿（Jim Pinkerton）特有的方式到来。这是一位举止不够文雅、身高约2.06米、年龄32岁，在乔治•H•布什的白宫团队中担任中层职务的人。

吉姆•平克顿是最不太可能被挑选出来帮助领导一场知识革命的人。1979年大学毕业后，他就一头扎进罗纳德•里根的总统大选志愿者队伍里，并成为一个领袖人物，在里根于次年秋天击败吉米•卡特的过程中表现出色。到1988年，平克顿成了乔治•H•布什大选策略家李•阿特沃特的门徒，李•阿特沃特是“破嘴政治”（smashmouth politics）的传奇人物，他让平克顿当上了布什竞选团队的竞争对手研究主管，掌管暗黑艺术。正是他让布什竞选团队注意到了威利•霍顿。霍顿是名杀人犯，他在民主党总统候选人迈克尔•杜卡基斯给他一个周末的假释后强奸了一名妇女，这成为这位候选人缺乏惩治犯罪能力的佐证。在一次以残暴的负面攻击闻名于世的选战中，平克顿始终站在第一线，并成为不可或缺的人物。

平克顿因为在大选中的贡献而在1989年的布什政府中获得了一个重要职位，他出任白宫国内政策副主任。这是一届面临诸多对外政策挑战的政府，包括冷战结束、美军入侵巴拿马以及第一次海湾战争。在这样一届政府中占据一个国内政策主管的位置，有点像是位闻名遐迩的美泰克修理工：最

终发现有大把的时间。在参加几次农业补贴和残疾人政策会议的过程中，吉姆•平克顿意识到了这样一个现实：20 世纪的政府就是不能发挥作用。

问题不只是政府变得过于臃肿，而在于在快速变化的世界里，政府跟不上时代的步伐了。

随着工厂关闭、个人电脑革命正在蓄势待发，政府不单是抵制精简，甚至还抵制革新。一直被认可的模式遭到了质疑，而且让人不得不重新考虑。“就算是美国近代历史上最保守的总统罗纳德•里根也无法动福利的一根毫毛，”平克顿会这样说，“所以，问题就变成：我们如何能让它运行得更好？”

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