三网融合受制于产业隔阂 亟需配套法律政策

2010年是三网融合取得突破性进展的一年，从1月13日，国务院常务会议提出加快推进三网融合，到6月6日《三网融合试点方案》通过，再到7月1日第一批试点名单的公布，三网融合政策日益明朗。2011年3月5日，温家宝在政府工作报告中明确提出，“积极发展新一代信息技术产业，建设高性能宽带信息网，加快实现三网融合”，预示着三网融合政策步伐将进一步加快。

三网融合政策突出四大着力点

从目前已出台的三网融合产业政策内容看，主要包含四大要点：

1、非对称双向进入

2010年1月13日，国务院常务会议提出了推进三网融合的阶段性目标，即2010年至2012年重点开展广电和电信业务双向进入试点，探索形成保障三网融合规范有序开展的政策体制。2013年至2015年，总结推广试点经验，全面实现三网融合发展，普及应用融合业务，基本形成适度竞争的网络产业格局，基本建立适应三网融合的体制机制。其核心理念是非对称双向进入政策。

采用“非对称双向进入”的方式推进三网融合，是由三网融合演进规律，我国现阶段国情和发展需要所决定的。三网融合要实现双向进入，无论是电信企业还是广电企业都不会因为双向进入而对企业发展产生实质性负面影响，而是对企业发展有促进作用。在网络经济时代，开放性的双向准入是能产生互利互惠化学反应的。三网融合过程中两大部门不要将眼睛只盯着牌照，牌照不是最核心的问题，只要国家政策上确定试点的地方就必须放开双向准入，这是企业发展必须具备的视野。在国家层面，应取消多头管理，设立一个统一的监管机构，集中管理三网融合相关事宜，并切实肩负起相应的管理责任。

2、内容集成播控权

一直以来，广电总局与工信部高度关注内容播控权的归属问题。三网融合试点方案在2010年6月6日确定广电总局负责IPTV集成播控平台建设管理，包括EGP计费管理、通过有线网开展完整的互联网接入、数据传送及IP电话业务。

IPTV集成播控权确定为广电总局负责，主要是因为广电有内容方面的优势和管理内容的经验。但内容集成播控权实际上不是对内容的控制或垄断，只是对内容的管理，具体来说实际上是对于在视频当中播放的内容有审查和管理的责任。就内容而言，并非所有的内容都需要严格管理。广电系统获得了IPTV和手机电视的集成播控权，同时也要承担相应的文化传播和内容安全的管控责任，履行媒体的社会责任和公益使命。

随着互联网和移动通信业务迅速增长，用户不再满足于单一的业务，对业务的需求结构发生了重大的变化，越来越多的用户提出了业务综合化和个性化的需求。电信有网络优势，广电有内容优势，IPTV集成播控权如果在使用过程中违背市场规律，形成有价无市，消费者不愿意为内容买单，三网融合的前途堪忧。

3、三网融合双向进入

2010年1月21日国务院印发的《推进三网融合的总体方案》指出，把推动广电、电信业务双向进入作为主要任务，并提出要明确双向进入业务范围：符合条件的广电企业可经营增值电信业务、比照增值电信业务管理的基础电信业务、基于有线电网络提供的互联网接入业务、互联网数据传送增值业务、国内IP电话业务。IPTV、手机电视的集成播控业务由广电部门负责，宣传部门指导。符合条件的国有电信企业在有关部门的监管下，可从事除时政类节目之外的广播电视节目生产制作、互联网视听节目信号传输、转播时政类新闻视听节目服务，以及除广播电台电视台形态以外的公共互联网音视频节目服务和IPTV传输服务、手机电视分发服务。

2010年7月20日印发的《关于三网融合试点工作有关问题的通知》指出，试点地区的广播电视播出机构负责制定IPTV、手机电视集成播控平台的建设方案;电信企业负责制定在当地开展IPTV传输、手机电视分发、除广播电台电视台形态以外的公共互联网音视频节目服务等广电业务的实施方案;有线电视网络企业负责制定在当地开展增值电信业务、比照增值电信业务管理的基础电信业务、基于有线电视网络的互联网接入、互联网数据传送增值业务和国内IP电话业务的实施方案;试点地区的行业主管部门负责制定安全监管平台的建设方案。

由此可见，目前政府把IPTV、手机电视和互联网视频业务作为三网融合重点业务。

4、网络建设与网络融合

国务院常务会议提出了重点工作之一：“加强网络建设改造”，即全面推进有线电视网络数字化和双向化升级改造，提高业务承载和支撑能力。整合有线电视网络，培育市场主体。加快电信宽带网络建设，推进城镇光纤到户，扩大农村地区宽带网络覆盖范围。充分利用现有信息基础设施，积极推进网络统筹规划和共建共享。在国务院2010年1月21日印发的《推进三网融合的总体方案》中，“加强网络建设改造和统筹规划”再次被列为主要任务之一：首先，加快有线数字电视网络建设和整合。其次，推动电信网宽带工程建设。再次，加强网络统筹规划和共建共享。

三网融合并不是在现有技术基础上进行简单延伸，更不是在同一个网络上简单地实现语音、数据和视频等多业务问题，而是需要充分考虑技术、网络、业务以及组织的融合。所以，三网融合背景下的网络建设需要充分考虑应用IP技术、光纤技术和数字技术，大力推进广播电视网建设、构建光纤通信传输网、统筹规划避免重复建设。

配套法律法规与产业政策亟待明确

从三网融合产业政策进程可看出，国家鼓励三网融合并制定了一系列推动措施。但其他配套法律法规和产业政策上仍需要完善，如多头监管现象，产业隔阂严重，产业政策并不明确等问题依然存在。主要包括：

首先，就是管制法律的缺失。目前我国在三网融合领域的政策法规尚处于一片空白，不仅缺乏权威的《电信法》和《广播法》，甚至在互联网领域还没有一部真正意义上的法律条款，现有的《电信条例》和《广播电视条例》也只是基于当时的各行业状况和传统认识，由行业主管部门起草的部门法规，具有明显的行业、部门保护特色，一方面，不能适应现今三网融合发展的政策环境需求;另一方面，在力度和权威上存在着严重不足，易形成产业隔阂。

其次，是管制机构的问题。一方面，在传统行业分立的情况下，管制机构是为了适应各个产业的特点而设立的，由不同的规制机构负责制定政策实施。统一管制机构的缺失，将使三网融合业务面临着不同管制机构的多重规制。如何进行统一的政策管制是目前亟待解决的问题之一。另一方面，我国现在的管制机构具有行业管制机构和行业协会的双重身份，存在同时追求本行业利益最大化和限制行业垄断利益的冲突，难以在国有垄断企业和消费者之间保持公平、中立的立场。

此外，悬而未决的政策问题亟待明确。一是广电行业的发展体制问题。与电信运营商不同，广电至今尚未经历大规模的行业改革，尤其是体制松绑，有可能会进一步影响到三网融合推进的速度。二是广电的巨额资本来源问题。虽然试点方案中明确要求国家资本进入到广电网络的建设中来，且鼓励多种资本进入，但基本上是对国有资本的放开，而没有允许民营资本的进入。三是三网融合规范问题。在技术规范方面，承载网规范、机顶盒规范、手机电视规范、IPTV电视机规范等基本缺失;在业务规范方面，IPTV业务规范、高清电视业务规范、手机电视业务规范等缺失;在管理规范方面，内容安全规范、行业监管规范等缺失。国家政策规范的缺失将导致企业规范盛行，不但不利于三网融合的快速布局，而且将造成重复建设和浪费。

三网融合需立足国家与用户，发挥市场机制作用

三网融合产业政策的制定既需要学习、借鉴国际经验，也需要基于我国的实际，总结试点地区开展经验，在探索实验中明确产业政策，克服推进阻力。以下三个建议为三网融合的产业发展提供参考：

其一，准确定位三网融合。政策制定者应当准确把握三网融合的目的和定位，三网融合的价值追求在于贯彻党和国家基本方针，优化产业结构，有效推动技术发展和网络升级，提高国民经济和社会信息化水平，使我国从现在的信息大国转变为信息强国。

三网融合是一项民生工程。在三网融合的推进过程中，政府的作用主要是搭建一个适合内容提供商、网络运营商、终端生产商等相关行业的发展的平台，提供适度宽松的发展环境，发挥市场的作用，充分调动企业积极性，促进网络改造和技术升级，最终为消费者以更低的资费提供更为便捷、丰富的服务，真正使消费者享受到三网融合带来的实惠。

三网融合在各地发展进程中必须避免政府过度干预，应当给三网融合塑造良好环境，而不是“添乱”，更不应该发出不和谐指令。此外，应当尽量避免地方保护主义。各地政府一般与广电系统关系较为密切，而电信都属国企，互联网企业则相对规模较小。三网融合的推进更重要的是发挥市场机制的作用。因此，试点地区地方上不应偏袒哪一方，政策措施应当透明、公平和科学，实现各方协调发展。

其二，客观看待经济影响。三网融合是机遇和挑战并存的。当前国内很多试点城市过多地夸大三网融合对国民经济的拉动作用，铺排的相关计划过大。三网融合的确带来巨大的发展机遇，但其发展过程中，除了单纯的增量部分，也会产生相应的机会成本。如用户选择目前推行的新型智能电视、互联网电视等等，都会导致放弃一部分传统产品;对某项新产品或业务进行投资的同时也将放弃对其他融合产品投资的机会。因此，战略制定者应当看到，三网融合给整个行业带来的不仅仅是经济总量上的增长，更多的是产业结构转型和升级。

其三，适当放松内容管制。在内容上规范管理的同时，要加大放松管制，这不仅是三网融合的需要，也是大势所趋。由于电视内容的匮乏，消费者正逐渐丧失对电视的喜好。若在内容上一直只是强调限制，只会流失愈来愈多的用户。因此，内容上既要考虑到阳春白雪又要考虑下里巴人，不能忽略我国的实际情况。必须明确三网融合是在惠及消费者，需要满足消费者的需求。

在三网融合不断推进的过程中，用户需求推动业务的产生和发展，融合业务的不断完善又使得用户的潜在需求更加趋向多元化和个性化，反过来继续拉动业务，这是一个不断循环的过程。三网融合在发展过程当中，需要抱有开放的心态，开放的眼光，否则三网融合推广受阻，失去市场就会失败。内容管制不放开，三网融合就难以推进。另一方面，规范管理也是必要的，应实行谁出事谁负责的制度。国家要把权力给予符合资格的运营主体，采取分级管理的方式进行，只有这样才能发挥三网融合真正的作用。

总而言之，中国的体制绝不是三网融合的障碍，三网融合的产业政策制定者应当发挥中国举国体制这一优势。三网融合的政策应当发挥市场机制的作用，立足国家竞争力、惠及老百姓、调动产业、企业的积极性，实现国家信息化目标。

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