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【分享经济专家朱巍】共享单车新政六大亮点解读

8月2日,经国务院同意,在交通运输部的牵头下十部委联合发布了《关于鼓励和规范网络租赁自行车发展的指导意见》(以下简称新政)。新政涉及总体要求、鼓励发展政策、规范运营行为、消费者权益保护、发展竞争秩序等五大方面和十七项具体问题,这是一部横跨道路交通、产品责任、工商管理、信息安全、消费者权益、资金安全、城市管理等十余个领域的“鸿篇巨著”,是我国近年来互联网+背景下政府立法和执法的统筹规划依法管理的最新发展成果,在世界范围内尚属首次。

第一大看点:性质定位的明确-以“互联网租赁”重新定位是非常科学的

公众对互联网租赁自行车的称谓“共享单车”,源自早些时候OFO等企业初创互联网+自行车时的理念和做法,当时平台并不生产自行车,所有车源均来自用户分享。不过,在各方资本涌进互联网自行车租赁市场之后,单纯的分享行为已经满足不了社会需求量的增加,平台就逐渐开始自行生产并投放自行车,此时的车源的性质发生变化,在本质上已经不是共享经济层面问题。因此,新政正本清源将共享单车仅作为“俗称”,以“互联网租赁”进行重新定位是非常科学的。

必须值得关注的是,新政并没有局限于“自行车”,而是将“非机动车”作为分时租赁的标的进行明确,这就给了除自行车外的非机动车足够的“想象空间”。实践中,既存在很多共享电单车,也存在像老字号自行车厂商“永久”的电助力车等形式。这样开放性的规定,并非是肯定了电单车租赁在所有城市运营,毕竟新政明确了“不鼓励发展互联网租赁电动车”,所以这就要结合“属地管理”的基本原则,根据地方城市发展特点,“一城一策”的进行管理和服务,例如,地方政府可以根据城市实际情况,自己定性“非机动车”的发展方向,这就保持了立法的张力和宽容度,是非常值得点赞的。

第二大看点:自行车路权回归-将成解决大城市病和绿色出行的重要举措

我国机动车路权规则由来已久,大城市病、拥堵、环保、事故等众多问题都源自机动车的过量发展。二十多年城镇化的经验反复证明,不是越来越多的立交桥和越来越宽的马路就能保证交通的畅通,反倒是足够安全和普及的非机动车道才能吸引更多骑行者,以最低的道路资源满足最多和最环保的出行。新政将“完善自行车交通网络”作为重要部分加以明确,从规划角度到标记设计,从严禁占用非机动车道停车到公共交通的衔接,这都给自行车出行创造了好渠道。

特别是从鼓励公共交通出行的角度看,网络单车的普及将成为公众出行公共交通体系的“润滑剂”,越多和越通畅的自行车体系,是解决公众出行最后一公里的主要抓手,是连接各个公共出行点的“毛细血管”。新政关于自行车路权回归的鼓励措施,必将成为解决大城市病和绿色出行问题的重要举措,所有人都将因此获益。

第三大看点:投放量的问题-投放单车数量不能单由企业“任性”

“单车堵城”已经成为共享单车的主要负面效果之一,若不能解决这个问题,“疏”与“堵”就是一念之间。

首先,单车投放量到底需不需要管。必须肯定,共享单车企业的竞争属于市场问题,应该交由市场解决,不过,过度投放涉及到公共利益问题,这就是政府调控管理的范畴。企业竞争中的逐利行为,追求的不是城市需求单车数量的绝对份额,而是自己企业占有市场的相对份额,在培养用户使用习惯层面,越多的车辆也就意味着越便捷的使用。所以,不管从哪种角度讲,投放单车的数量不能单由企业“任性”,必须引入政府宏观调控。

其次,投放量该如何管。对于这个问题,新政将具体投放量管理权限按照属地管理的原则交给地方政府,地方政府要结合“承载能力、停放资源、公众出行需求”来充分考虑具体总量。互联网时代的管理应该更加科学,大数据、云计算、物联网等相关技术应该被更广泛的应用于政府决策。对于总量问题,政府宏观调控可以借助新技术,在企业数据共享的基础之上完成。

最后,企业服务能力也是决定投放量的重要指标。新政将企业具备的线上线下服务能力、电子围栏技术、用户服务能力、车辆流转能力等能力作为衡量企业是否履行法律责任、社会责任和道德责任的指标,若是企业无法承载这些责任,理所当然的投放量就必须受到自身能力的限制。

第四大看点:解决乱停放问题-“负面清单”、“正面清单”和“电子围栏”解决乱停放

新政对于停放问题规定的“负面清单”、“正面清单”和“电子围栏”等创新性规定,对于解决乱停放问题有着深远而重大的意义。正负面清单和电子围栏并非是简单的规定,而是一个互相支撑的逻辑体系。

第一,共享单车不能仅依靠正面清单。当年各地政府推出的“有桩单车”等公共自行车,大部分都以失败告终,究其原因就在于“有桩”就是限制了用户使用便捷性,很少有人为了解决“最后一公里”出行,却花费800米去找“桩”。因此,新政最大程度吸取了公共自行车的经验,没有单纯限定正面清单。

第二,共享单车不能仅依靠负面清单。负面清单就是停放位置的“底线”,划清了底线,也就明确了合法的停放地点。这一点规定似乎能全面解决单车的停放问题,不过,后续的问题没有办法解决:负面清单的地点往往是用户需求量最大的地方,若是立法不让停放,就会影响出行便利。所以,新政明确了在商业区、公共交通枢纽、居民点等地段的“电子围栏”制度,这些区域的负面清单,用户可以选择停放在依法设立的电子围栏之中,这就最大限度的避免了便捷性的减损,这种设计是非常有人情味和先进的。

第三,电子围栏作用在于衔接正负面清单的空缺。电子围栏耗费大量企业成本和社会资源,不是越多越好,但又因承接正负面清单的空缺而不得不有。新政既将电子围栏作为正面清单的鼓励性规定,又将其设置为在负面清单附近的法定性规定,充分体现出立法的严谨性和实践可操作性。

第五大亮点:消费者权益保护-将用户信息安全放到最高位置

用户的便利和权益是新政的立足点和出发点,主要分为几个方面:

其一,明确企业责任。我国侵权法和电子商务法体系尚未就互联网+平台责任作出明确规定,这就需要平台购买足够的商业保险来化解可能发生的损害。新政将为用户购买商业保险作为平台主要责任之一,强化平台对用户的公开承诺,最大限度保障了用户权益。

其二,用户实名注册是解决未成年人权益保护的重要举措。新政明确平台禁止向12岁以下的儿童提供服务,这就需要首先完善平台自己的实名认证系统,清理违法账号,尽最大努力做到人与账号的一一对应关系。

其三,用户信息安全放到最高位置。新政出台时期正值我国网络安全法实施之时,信息安全是所有新技术发展和应用的前提条件。新政除了明确平台数据保护责任之外,还将再次确立了用户的“数据权”,对平台采集用户信息的范围做出了限定,甚至将主管部门的数据义务也规定其中“主管部门不得将运营企业报送的数据超越管理所必需的范围”,这无疑是履行和落实网络安全法的重要举措。

其四,更好的保护用户资金安全。我国法律并没有对押金的性质作出明确规定,一般认为押金属于抵押性质,所有权并没有转移到商家手中。新政明确了企业自有资金和押金、预付费之间的关系,明确要求企业要开设第三方监管的独立账户,将押金和预付费做到专款专用,不能变相搞集资和资本运作。更重要的是,新政明确了押金“即租即押,即还即退”的原则。这比2015年工商总局出台的《侵害消费者权益行为处罚办法》中“预付费15日退还期限”更进一步,更有利于消费者。

第六大亮点:信用管理的建立-以信用来促进素质经济发展

素质经济是互联网+和分享经济的基础,越高的用户素质,企业和社会成本也就越低,反之,则高额的素质成本将成为新经济形态的羁绊。从这个意义上讲,新经济形态也就是素质经济形态。

新政对素质经济的管理思路非常明确,一是要建立信用管理体系,将用户行为信用记录进行全国数据共享,以信用来促进素质经济发展。二是要建立平台与用户之间的“互评”,用户也可以评价企业信用,好的企业必然收获好的“口碑”,坏的企业则会丧失用户的信任。三是明确了引导用户安全文明用车,从宣传、教育、公益广告、志愿者服务到奖惩措施都做出了具体规定,这一切并非是仅存于纸面,都将集中落实到信用体系建设中来。

(中国政法大学传播法研究中心副主任、国家信息中心分享经济工作委员会专家委员 朱巍)

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